Høring av ny lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet

Mer om høringen her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-av-ny-lov-om-vern-av-marin-natur-utenfor-territorialfarvannet/id3038669/

Innledningsvis vil vi støtte opp om teksten fra høringsdokumentet som sier at – Sammen med bærekraftig bruk og kunnskapsoppbygging, er bevaring gjennom vern og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak en sentral komponent innenfor en helhetlig og økosystembasert havforvaltning. Bevaring og forsvarlig forvaltning av marint naturmangfold bidrar til å sikre velfungerende marine økosystemer, som igjen er en forutsetning for ivaretakelse av utnyttbare økosystemtjenester (naturgoder) for en bærekraftig havøkonomi og en langsiktig verdiskaping. Arbeidet med bevaring av viktige områder for marin natur har derfor stor betydning i den videre utviklingen av en helhetlig og bærekraftig norsk havforvaltning.  

Kyst og havområdene gir oss mange goder vi må ivareta, og vår havbaserte matproduksjon er viktig å forvalte forsvarlig. Sjømatproduksjonen er avhengig av et rent og biologisk velfungerende hav. Dette retter vi et fokus på i vårt innspill til den nye loven om vern av havområder. 

Sjømatproduksjon bidrar til å oppfylle flere av FNs bærekraftsmål, og når det gjelder matsikkerhet er vekst i sjømatproduksjonen helt sentralt, både for å kunne dekke behovet i økt etterspørsel, og for å bidra til redusert belastning på landareal. Den årlige bioproduksjonen i havet er på samme nivå som på land, men globalt sett hentes kun 3-4 % av verdens matfat målt i kalorier, fra havet. En forutsetning for videre og økt bærekraftig sjømatproduksjon er arealer for fangst og akvakultur. Havet og kysten langs Norge er svært godt egnet for havbruk, der naturgitte fortrinn gir de beste forutsetningene for matproduksjon.  

Våre havområder og vår langstrakte kyst er viktig, fordi det gir Norge tilgang til omfattende økosystemtjenester som grunnlag for matproduksjon, og de må forvaltes bærekraftig også med sikring av matproduksjon som formål. Naturmangfoldet håndteres gjennom nasjonale rammebetingelser, i tillegg til globalt forpliktende avtaler mellom nasjonene. Norge er en av nasjonene som har stilt seg positiv og i front for globale naturavtaler både for land og hav, gjennom å ivareta uberørt natur, men også gjennom bærekraftig forvaltning for produksjon av mat. Avveininger om bruk og bevaring basert på kunnskap om økologiske funksjoner, verdi og sårbarhet er også sentralt i helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene (St. mld. 21). Dette er et viktig prinsipp som også må tas med i ny lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet. 

Etablering av havbruk til havs 

Sjømat Norge er opptatt av å belyse viktigheten av at arbeidet med beskyttelse av natur gjøres målrettet og kunnskapsbasert, gjennom tydelig forvaltning og med en sammenhengende og forutsigbar politikk, da dette i stor grad vil påvirke potensialet for sjømatproduksjon både gjennom høsting og akvakultur. I lys av FNs mål for bærekraftig utvikling, herunder målet om å utrydde sult i en økende befolkning, er det svært viktig at den nye loven ikke leder til begrensning av bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenestene, men bidrar både til at økosystemtjenestene ikke reduseres, og at utnyttelsen med tanke på matproduksjon optimaliseres. Norges havområder har rike naturressurser, og må forvaltes langsiktig, til samfunnets beste. Havnæringene vil være viktige for å bidra til å redusere verdens natur- og klimautfordringer.  I lys av at den årlige bioproduksjonen i havet (uten kultivering) er i samme størrelsesorden som på land (inkludert landbruksproduksjonen), er potensialet for økt og bærekraftig bruk av denne biomassen til mat, svært stort for Norge. Derfor forventes økt aktivitet i norske havområder, noe som krever tilgang til nye næringsområder. Natur-, klima- og miljøhensyn, kombinert med økt aktivitet, forsterker behovet for et velfungerende forvaltningsregime. Sjømat Norge støtter den nye lovens formål om å legge til rette for verdiskapning gjennom bærekraftig bruk av havressurser, samtidig som økosystemene og naturmangfold hensyntas.  

For å øke matproduksjonen basert på havbruk, jobber regjeringen blant annet med et regelverk for å etablere havbruk til havs, og denne aktiviteten vil starte opp innen relativt kort tid. Atlanterhavet har svært gode naturforhold for oppdrett av bl.a. laks, og havbruk til havs gir muligheter for å realisere økt bruk av økosystemtjenestene for bærekraftig matproduksjon. For å lykkes med denne satsningen trengs det langsiktig planlegging og prioritering av områder som er egnet for oppdrett bl.a. i fht annen aktivitet, strømforhold, temperatur og eksponering/bølger. Selv om utviklingen vil skje gradvis må arealene være tilstrekkelig store til å etablere gode biosikkehetstiltak i form av branngater og brakklegging, og en skalerbar økonomisk drift. Begge deler er nødvendig for å danne et solid grunnlag for de store investeringene som kreves. Dette krever et tydelig og forutsigbart rammeverk, både for etablering og drift, men og for forvaltning av naturtjenester og natur.   

Fangstbasert sjømatproduksjon 

Fangst bidrar fremdeles mest til Norges sjømatproduksjon, og potensialet for å høste mer bl.a. fra lavere trofisk nivå er betydelig. Som pekt på over, må loven ha som formål også å sikre økt bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenesten gjennom økt sjømatproduksjon. En sentral utfordring er de store vandrende bestandene, og ikke minst endringene mellom bestandene, og endringene i tid og rom av vandringsmønstrene, som betyr at bærekraftige fangstreguleringer løpende må tilpasses endringene. Dette betyr at verneregimer må være fleksible og dynamiske nok slik at vernet, som en utilsiktet konsekvens, ikke begrenser bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenesten sjømatproduksjon. Dette gjelder bl.a. fisket etter hvitfisk, pelagisk fisk og skalldyr. 

Forvaltnings- og næringsplaner for havområdene 

At det blir flere brukere av havområdene utenfor territorialgrensen forsterker behovet for felles rammer og spilleregler, slik at næringene kan sikres forutsigbare rammer for sameksistens. Sjømat Norge mener nærings- og forvaltningsplaner er gode verktøy for å styrke aktivitet, sameksistens og bærekraft i norske havområder. Forvaltningsplanene skal skape forutsigbarhet og bidra til bærekraftig ressursutnyttelse, og gi ryddige rammer for å utvikle og investere i de beste løsningene. Det er viktig at vi da også har et lovverk som tydeliggjør rammene for henholdsvis bruk og vern. 

55% av norske havområder er blitt klassifisert som SVO (særlig verdifulle og sårbare områder) i forslag til nye forvaltningsplaner for havområdene, som var på høring denne våren. Det er behov for presis vurdering og avgrensning av sårbarheten, som vil variere både i tid og sted innenfor SVO-områdene. Forvaltningsplanen fastslår at det ikke skal være hindringer for næringsaktivitet i SVO-områdene, men det skal utvises aktsomhet. Denne definisjonen må respekteres og følges opp i videre politiske prosesser og arbeidet med valg og etablering av marine verneområder.  

“Naturavtalen” 

For å møte det globale fellesmålet om 30% bevaring i Kunming- Montrealrammeverket for naturmangfold, “naturavtalen”, må vi kombinere bevaring med utvikling av næringsaktiviteter, gjennom forsvarlig og kunnskapsbasert forvaltning. I §5 i lovforslaget Forslag til lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet står det at i marine verneområder må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet. Dette forsterker behovet for kunnskap om ulike aktiviteters faktiske påvirkning, verneformålets tålegrenser og utbredelse. Økt involvering av havnæringene vil styrke kvaliteten på det faglige grunnlaget og kan sikre forutsetningene om kunnskapsbasert og bærekraftig bevaring og forvaltning i havområdene. Restriksjoner på aktivitet skal ikke være mer omfattende enn hva som er nødvendig av hensyn til formålet om vern og ivaretakelse av bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenestene.  

Vi viser til vedtaket fra 2010- partsmøtet under konvensjonen om biologisk mangfold (CBD), bevaringsmål for natur, der det blant annet het at 10% av hav- og kystområder skulle bevares innen 2020. Dette målet skulle kunne nås ad to veier: gjennom marine verneområder og/eller gjennom andre effektive arealbaserte forvaltningstiltak. I 2022 oppgraderte partsmøtet denne ambisjonen til 30% bevaring, med de samme tilnærmingene til måloppnåelse. Dette er et av 23 delmål i det globale rammeverket for biologisk mangfold. Målene her er globale og er ikke rettslig bindende, og Norge står fritt til selv å velge metode og omfang for bevaringstiltak. Både i Norge og i andre land er det lange tradisjoner for arealbaserte reguleringer i fiskeriene. Eksempelvis har vi i Norge et generelt forbud mot bruk av bunntrål innenfor territorialgrensen, med visse unntak. Både i verdens matvareorganisasjon FAO, Det internasjonale rådet for havforskning ICES og Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen NEAFC, arbeides det med hvordan eksisterende fiskerireguleringer kan vurderes opp mot CBD-kriteriene for andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. I 2020 gjorde en arbeidsgruppe ved Havforskningsinstituttet en vurdering av norske arealbaserte fiskerireguleringer opp CBD-kriteriene, og kom frem til at over 40% av norske havområder var dekket av slike tiltak. 

Vi mener det her er viktig å se på effekt av disse andre effektive arealbaserte bevaringstiltakene, og viser til Havforskningsinstituttets rapport om temaet: Other Effective Area-based Conservation Measures – OECMs: Andre effektive arealbaserte bevaringstiltak | Havforskningsinstituttet (hi.no) Her står det at reguleringer av blant annet fiskerier kan ha positive bevaringseffekter for natur, og at slike tiltak skal kunne regnes med i «bevaringsprosenten» sammen med verneområder.  

Forsker Alf Håkon Hoel, Framsenteret/Havforskningsinstituttet/UiT, spør i Kronikk: Marin bevaring – hva nå?  om prosentmål er en god tilnærming til bevaring av natur. Han skriver her blant annet at det er store forskjeller mellom utfordringene i ulike områder og behovene for forvaltningstiltak varierer deretter. Og det kan spørres om ikke 100% bevaring og forvaltning er et riktigere mål, slik høynivåpanelet for en bærekraftig havøkonomi har vært inne på. 

Det er også slik at mange steder er de marine verneområdene ikke annet enn streker på et kart, og prosentregningen gir et misvisende bilde av den reelle bevaringen. Nok et poeng er at for å kunne vurdere den totale bevaringseffekten for naturen i et gitt område, må man ha en helhetlig tilnærming og se på både samlede aktiviteter og samlende forvaltningstiltak og hvordan de fungerer sammen. Og forvaltningsutfordringene i havet er dynamiske i tid og rom – jfr klima, noe som krever fleksible tiltak som kan tilpasses løpende endringer. Det viktigste med rammeverket i CBD er ikke prosentmål, men at det er anlagt en helhetlig tilnærming der de 23 delmålene gir anvisninger for tiltak på en lang rekke områder. En hovedutfordring havforvaltningen globalt er manglende gjennomføring av mål og tiltak i forbindelse med for eksempel bærekraftmålene. Et viktig grep i rammeverket her er derfor en gjennomføringsmekanisme som kan styrke oppfølgingen av delmålene. 

Vi vil derfor minne om at rammeverket har 22 andre delmål og mange er viktige både for bevaring, men og bruk av marin natur. Eksempelvis dreier delmål nummer 10 seg om hvordan akvakultur og fiskeri bidrar til matsikkerhet. Dette må være et viktig moment i havforvaltningen fremover. 

Kunnskapsbasert forvaltning og bruk av naturen 

Økosystemene er dynamiske, og forvaltningen må være det samme. Ny teknologi i havnæringene kan sikre mer bærekraftig bruk, og næringslivet er kommet langt i denne utviklingen. Vi etterlyser også økt bruk av teknologi, kunstig intelligens og datadeling til kartlegging og overvåkning av økosystemene i havområdene.  

Det må være et sterkt fokus på bruk av økosystemtjenestene, og at disse må brukes og forvaltes forsvarlig, til beste for en bærekraftig utvikling også av sjømatproduksjonen. Som bl.a. rapportert av Stockholm Resilience Center¹, er det en forutsetning for å nå FNs mål om bærekraftig utvikling at verdens matvareproduksjon må øke, samtidig som de samlede miljøfotavtrykkene knyttet til produksjonen må ned. Som verdens største eksportør av sjømat og med naturgitte forutsetninger for å kunne øke produksjonen, har Norge en særlig forpliktelse til å bidra til dette. Kunnskap om naturrisiko er viktig for utvikling av en politikk som bidrar til velfungerende økosystemer og begrenser tap av natur og naturmangfold. Sjømatnæringen er avhengig av naturen i de fleste ledd av verdikjeden, og kan bli svært negativt berørt av tap av natur. Tap av natur vil dessuten gi Norge dårligere vilkår for videre utvikling av sjømatproduksjonen, derfor er Sjømat Norge opptatt av å bidra i dette arbeidet 

En helhetlig kunnskapsbasert plan for forvaltning gir et viktig grunnlag for bærekraftig utvikling også utenfor territorialgrensen. Denne nye loven må ha fokus på tilrettelegging for dynamisk bevaring som ivaretar de faktiske behovene, og at næringslivet skal tas aktivt med på råd i arbeidet. Næringslivet innehar mengder med kunnskap og dokumentasjon om både egen påvirkning og om naturverdienes reaksjoner på aktivitet. Vi ber om at denne kunnskapen brukes aktivt for å oppnå den mest målrettede bevaringsmetodikken. 

Konkrete kommentarer til lovforslaget: 

• Lovens formål er å bidra til å bevare marin natur utenfor territorialfarvannet, gjennom langsiktig, effektivt og representativt vern, som en del av en helhetlig og økosystembasert havforvaltning. Dette støtter Sjømat Norge, men legger til at etablerte forvaltningsprinsipper knyttet til akvakulturvirksomhet er utformet for forsvarlig bruk, og bruk og vern bør benyttes der dette er fornuftig. Sjømat Norge støtter Havpanelets tilnærming i arbeidet med å bevare havområdene for bl a å sikre ressursutnyttelse også i fremtiden, der forsvarlig forvaltning er i fokus. Det må i lovteksten klart fremgå at formålet med havforvaltingen bl.a. er å bidra til størst mulig matproduksjon basert på bærekraftig utnyttelse av økosystemtjenestene. 

• Der det er kryssende interesser for bruk, skal hensynet til verneverdiene tillegges vekt. I lovforslaget står det at det skal være avveiinger mellom vern og økonomisk verdi, men der det er sårbarhet skal vern trumfe annen bruk. Denne avveiingen er svært viktig, og denne støtter Sjømat Norge, men i de tilfellene der beskyttelse av naturen prioriteres er det viktig at beslutningsgrunnlaget er bredt og tilstrekkelig, slik at vernetiltak ikke unødig begrenser bærekraftig matproduksjon. Dette forutsetter at graden av “sårbarhet” og beregning av miljørisiko er vitenskapelig og gjøres uavhengig av beslutningstakerne analogt til prinsippene som praktiseres i EU. Et mangelfullt begrunnet vern, uten tilstrekkelig kunnskap om verdiene, deres utbredelse og tåleevne kan bidra til at verneformålet ikke får tilpasset, målrettet forvaltning, og viktige økonomiske ressurser og aktiviteter heller dermed ikke utnyttes eller bidrar til verdiskaping. Slike tilfeller må gjennom grundige vurderinger. 

• I forslaget er det beskrevet at restriksjoner på aktivitet skal ikke være strengere enn hva som er nødvendig av hensyn til verneformålet. Dette støtter Sjømat Norge, og viser til at det her må legges til grunn tilstrekkelig kunnskap om tålegrenser, akseptkriterier og faktisk påvirkning, slik at dette prinsippet etterfølges også i praksis. 

• I saksbehandlingen skal det ses hen til relevante tiltak i det aktuelle området etter annen lovgivning, inkludert andre effektive arealbaserte bevaringstiltak, dvs ikke nødvendigvis kun tenke vern. Dette støtter Sjømat Norge, og viser til at dersom Norge skal utnytte sine økonomiske potensialer i havet utenfor grunnlinjen, må der legges til rette med arealer som er egnet til dette. Her må forvaltningsplanene og denne nye loven gi tydelige avklaringer.  

• Loven begrenser seg ikke til å kun å gjelde naturvern. I §4, mål for områdevern ligger nå også områder med særskilte kulturhistoriske verdier. Sjømat Norge etterlyser en plan for hvordan og hvilke områder og hvilken etat som skal vurdere disse områdene, som ikke ligger innenfor naturvitenskapelige forvaltningsrammer. 

• Videre i forslaget til ny lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet står det at når det er foretatt kunngjøring av et planlagt verneforslag, kan søknader om tillatelse mv. til tiltak etter annen lovgivning i et område som inngår i verneforslaget, avslås av ansvarlig myndighet på grunnlag av det planlagte verneforslaget i 4 år. Myndighetene har hjemmel til å utvide dette ytterligere 2 år. Ansvarlig myndighet kan bare gi tillatelse dersom tiltaket ikke er i strid med verneformålet. Innenfor denne tidsrammen på 4-6 år skal det innhentes kunnskap, vi har dermed grunn til å anta det faglige grunnlaget ikke er klart, og dermed ikke tilstrekkelig for å vurdere naturtypens tåleevne. Dette mener Sjømat Norge vil båndlegge mulige viktige områder med restriksjoner for et usikkert fremtidig vern i opptil 6 år før vedtak. Dette gjelder også midlertidige vern, som ikke ender opp mer forskrift. Dette er for lang tid. Her må det mer effektivt skaffes til veie kunnskap om verneformålets tåleevne. Det må sikres at kunnskap er tilstrekkelig og brukes rett, og at føre-var-prinsippet ikke benyttes dersom det ligger tilstrekkelig kunnskap til grunn. Lovteksten som er nevnt over, vil legge til rette for at matproduksjonen begrenses uten at det nødvendigvis er av hensyn til bevaring av den marine natur. 

• Departementet kan gi dispensasjon fra en verneforskrift dersom det ikke strider mot forskriftens formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig, eller dersom sikkerhetshensyn eller hensynet til vesentlige samfunnsinteresser gjør det nødvendig. Dette støtter Sjømat Norge. 

• I §18 står det at Departementet kan oppheve eller endre vilkårene i en tillatelse som nevnt i § 5 femte ledd siste punktum eller § 17, eller sette nye vilkår, og om nødvendig kalle tillatelsen tilbake under ulike forutsetninger oppramset i forskriftsforslaget. Her nevnes bl a at ny teknologi gjør det mulig å redusere ulempene for verneverdiene vesentlig. Sjømat Norge er positive til at ny teknologi kan åpne nye områder for aktiviteter, men understreker at ny teknologi er i stadig utvikling, men at det tar tid før disse er ferdig utprøvd. Det er viktig at det ikke kreves bruk av ny teknologi uten grunnleggende utprøving og dokumentasjon av virkningene av denne. Det må være opp til næringen selv å vurdere hvilken teknologi som er best egnet, både i fht drift, miljø og økonomisk bærekraft, så lenge aktiviteten og driften er innenfor regelverket. 

• Videre står det at en tillatelse kan i alle tilfeller tilbakekalles eller endres når det er gått ti år siden den ble gitt. Dette er et punkt Sjømat Norge sterkt vil fraråde. Konsesjoner til akvakultur er gitt med forbehold i en slik arealtillatelse. Nærings og fiskeridepartementet vedtar når akvakulturtillatelser for matfisk på lokaliteter til havs skal tildeles, og den geografiske fordelingen av disse innenfor områder bestemt av Kongen i statsråd. NFD kan fastsette nærmere betingelser og vilkår for tildeling, og varighet for tillatelser i samsvar med forskrift. Sjømat Norge forutsetter at disse områdene avsettes etter grundige undersøkelser i forkant, ved at arealer med dokumentert tilstedeværelse og utbredelse av sårbare naturtyper som krever særskilt beskyttelse, ikke inngår i områder som planlegges disponert til næringsvirksomhet. Dette for å sikre både beskyttelse av sårbar natur, men og for å sikre forutsigbarhet for de ressurser som kreves satt inn ved igangsetting av akvakulturvirksomhet. 

En slik tilbaketrekking av tillatelse vil medføre at evnen til å bære de store investeringene som trengs, svekkes betraktelig, og i verste fall at aktørene ikke kan realisere prosjektene. Vi merker oss at lempelighet kan benyttes i enkelte tilfeller, og at ulemper skal hensyntas, men dette vil ikke sikre tilstrekkelig forutsigbarhet for å kunne forsvare satsing med omfattende investeringskostnader. 

• Sjømat Norge støtter at det er en ordning med erstatning for tapt areal, der rettighetshavere i områder som blir helt eller delvis vernet etter denne loven, har rett til erstatning fra staten for økonomisk tap når et vern medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk. Vi vil derimot fraråde at denne erstatningsmuligheten kun gjelder hvis tillatelse er gitt før det foretas kunngjøring etter § 8, dvs 4-6 år før, men at det foretas en skjønnsvurdering for saker behandlet innenfor også det angitte tidsrommet. 

Oppsummering av Sjømat Norges innspill:  

• For å sikre videre verdiskapning i havbruk, som bidrar til arbeidsplasser og samfunnsbygging, må en finne en god balansegang for å hensynta både natur og næringsutvikling basert på økosystemtjenestene, og i dette finne gode kriterier for å ivareta begge formål. Disse kriteriene må gjennomføres i forvaltningen for å oppnå likebehandling i saksbehandling av slike saker.  

• Et av delmålene i “naturavtalen”, besluttet i desember 2022, er at minst 30% av land og hav på jorden skal bevares innen 2030. Dette kan medføre en endring i rammevilkårene for havbruksnæringen. I arbeidet med ny havvernlov og St.mld for oppfølging av “naturavtalen”, er det sentralt å vurdere hvordan næringsutøvelse og utvikling skal inkluderes. Det er viktig at bevaring i kombinasjon med næringsutvikling vurderes nøye der dette kan være en mulighet, slik at det ikke vernes ufordelsmessig mye areal. Dette for å unngå at viktige næringsarealer blir borte der områder vernes uten tilstrekkelig kunnskap om og kartlegging av naturverdien.  

• Det er behov for å etablere klarere retningslinjer for når og hvordan føre-var-prinsippet skal brukes, og hva som er fremgangsmåten når partnerne i en sak er uenige om kunnskapsgrunnlaget.  

• Sjømat Norge imøteser en ny lov som kan skape forutsigbarhet og tydelige forvaltningsretningslinjer også utenfor territorialfarvannet. Denne må bidra til en god og fornuftig balanse mellom bruk og vern, og ikke minst retningslinjer for akseptkriterier knyttet til aktivitet og faktisk påvirkning.  

• Det blir mer aktivitet i havområdene utenfor grunnlinjen, som både innebærer økt behov for kunnskap om tåleevne, sameksistens og muligheter for næringsaktivitet. Dette forsterker behovet for denne loven. 

• For den videre utviklingen i sjømatnæringen er det behov for kunnskapsutvikling om påvirkning og akseptverdier knyttet til naturrisiko, som et viktig verktøy for arealtilgang. Tap av natur medfører også en risiko for de næringer som er avhengige av de goder havet gir oss i f eks matproduksjonen. 

Vil du vite mer?

Vil du lese mer?